Cumhuriyet döneminde bütçe açığına tavır

ATA OGÜN KAPLAN

Ekonomik gelişmeler, içinde bulunduğu tarihsel süreçlerle birlikte değerlendirilmelidir. Osmanlı Devleti’nin 19. yüzyıldaki yarı sömürgeleşmesinin tarihsel sürecinde, Türkiye’nin 1920-1945 yıllarını kapsayan bağımsızlık mücadelesi tarihsel sürecinde ve bugün Türkiye’nin Batı’ya karşı bağımsız hareket edemediği süreçte ekonomik gelişmeler ve tercihler başat rolü oynadı, oynuyor.

Türkiye iktisat tarihine baktığımız zaman bu ekonomik gelişmeler ve tercihler içinde bütçe açığı konusunun önemli bir yer kapladığını görüyoruz. Bunun yanında dış ticaret açığı konusu da kaplanan yerin önemini artırıyor. Bu yazıda, bütçe açığının tarihsel kökenini, sebeplerini ve erken Cumhuriyet döneminde bütçe açığının kapatılma mücadelesini işleyeceğiz.

1838’de imzalanan Baltalimanı Antlaşması’yla birlikte Osmanlı Devleti, kendi gelişme düzeyine aykırı bir serbest ticaret devrini benimsedi.

Diyebiliriz ki modern anlamda dış ticaret açığı Osmanlı Devleti’nin doğrudan dışarıdan aldığı borçlar neticesinde belirmeye başlamıştır. Osmanlı Devleti daha önce Galata Bankerlerinden borçlar almış olsa da ilk dış borçlanmasını resmî olarak 1854 yılında İngiltere'ye yapmıştır. Kırım Savaşı sırasında askerî harcamaları büyük oranda artan İmparatorluğun İngiltere’den aldığı 5 milyon sterlinlik borç için İngiliz ekonomi yayınları, “Rus tecavüzüne karşı Türkiye’yi himaye için ittihaz olunan tedbirlerin muvaffakıyetle neticelenmesi medeniyet davasını benimseyen herkesin arzusudur” yazmıştır. (1)

Kuşkusuz 1854 borçlanması gökten bir anda İmparatorluğun kucağına düşmedi. 1838’de imzalanan Baltalimanı Antlaşması’yla birlikte Osmanlı Devleti, kendi gelişme düzeyine aykırı bir serbest ticaret devrini benimsedi. Sanayi Devrimiyle makineleşme atağı yapan ve artık ürün yaratan başta İngiltere olmak üzere Avrupa ülkeleri, Osmanlı Devleti’ni iki hususta değerlendirdi. Birincisi Osmanlı Devleti hammadde cennetiydi. Bu hammadde sınai üretimde işlenebilirdi. İkincisi ise İmparatorluk, gelişmiş sanayinin artık ürünleri için ağız sulandıran büyük bir pazardı. Baltalimanı Antlaşması’nın yabancılara imtiyazlarıyla birlikte Osmanlı Devleti’nin gümrük bağımsızlığına el uzatılıyor, Osmanlı sanayisinin doğal gelişim sürecinin önü kesiliyordu.

Türkler, üzerinde çokça vergi yükünün olduğu tarımsal üretime, bir başka deyişle hammadde üretimine hapsedilmiş, geleceğin belirleyicisi olacak sanayi ve hizmet alanlarında kontrol ise imtiyazlı yabancılara geçmişti. Bu durum aynı zamanda oluşacak sermaye birikiminin yabancıların kesesinde buluşacağı anlamı taşıyordu. 1854’e bu eşitsiz şartlarda gelindi. Başka bir yazının konusu olması nedeniyle daha fazla ayrıntıya girmemeyi tercih ediyoruz.

1854’te başlayan borçlanma sarmalı uzun yıllar devam etti ve 1881’de Düyûn-u Umûmiye’yi (Borçlar İdaresi) doğurdu. Artık İmparatorluğun gelirlerinin idaresi yabancıların yönetimi ve denetimi altındaki bu İdare’ye bağlıydı. İşin daha da kötü tarafı on yıllarca alınacak borçlar devletin bütçe açığının kapatılmasında, maaşların ödenmesinde veya yeni saraylar yapılmasında kullanıldı. Borçlar bir üretim seferberliğine sevk edilseydi durum iyileşir miydi bilemiyoruz. Nitekim 20. yüzyılın ikinci yarısında böyle bir seferberliğin ne ekonomik, ne askeri ne de siyasi bir olanağı vardı.

Atatürk, Baltalimanı Antlaşması’yla açılan devri, “Türkiye’ye karşı girişilen gayrimeşru hareketler” olarak nitelendirmektedir. (2) 1930’ların başında İktisat Vekili olan ve Devletçilikten taviz vermeyen karakteriyle tanınan Mustafa Şeref Özkan ise İmparatorluğun hiçbir koruma önlemi almadan serbest ticaret devrine açılmasının dış ticaret açığına sebebiyet vermesini şöyle eleştirir: “Hiçbir koruma tedbiri almaksızın Avrupa’nın büyük sanayi üretimi memlekete akın etmeye başladı. Ve o andan itibarendir ki bu memlekette dış ticaret açığı kendini gösterdi. (...)” (3)

1854’te başlayan borçlanma sarmalı uzun yıllar devam etti ve 1881’de Düyûn-u Umûmiye’yi (Borçlar İdaresi) doğurdu. Bugün İstanbul Erkek Lisesi olarak kullanılan Düyun-u Umumiye Binası'nın ana kapısı.

Cumhuriyet kadroları, kendilerinden 100 yıl önce başlayan süreçten fazlaca ders almışlardı. Fakat Lozan Antlaşması’nın ve ona ek olarak imzalanan, beş yıl süreli olan Ticaret Sözleşmesi’nin Türkiye’nin gümrük tarifesini değiştirmesini, ithalat ve ihracat yasakları getirmesini veya yasakları kaldırmasını engelleyen bir nitelikte olması genç Cumhuriyet’in dış ticaret açığına karşı mücadele etmesini zorlaştırmıştır. Lozan Antlaşması’nın günün koşullarında yapılabilecek en iyi antlaşma olduğunun altını çiziyoruz. Bu yıllarda dış ticaret açığı, 1923’ten 1929’a sırasıyla, milyon TL cinsinde 60.1, 34.7, 49.2, 48.3, 53, 50, 101.1 olmuştur. (4) 1929’daki sıçramanın kuşkusuz buhranla doğrudan ilişkisi vardır.

Dönemin tutanaklarından bütçe açıklarının dış borçlarla kapatılmasına katiyen karşı çıkıldığını görüyoruz.

Dönemin Maliye Vekili Hasan Bey (Saka) henüz 1926’da şöyle demektedir: “Bütçe açıklarının birçok seneler daima dış borçlanma ile kapatılmasının adeta gelenek haline getirilmesini, şimdiki malî durum üzerinde baskı yapan önemli nedenlerden biri olmak üzere belirtebilirim. Fakat bu kapıyı bendeniz değil, millî hükümet kurulduktan beri kapamış bulunuyoruz.” (5)

Yukarıda konuşmasını alıntıladığımız, dönemin İktisat Vekili Mustafa Şeref Özkan sıkı sıkıya sarıldığı Devletçi ekonomi programına dayanarak ticaret açığını kimin kapattığını çok önemli bir tespitle belirlemektedir. Özkan’a göre ticaret açığını ülke içinde daha az kazananlar ödemek için uğraşmaktadır:

“Her sene daha ziyade açık veren ticaret dengesinin açığını rençber Türk kapatıyordu. Çünkü bir memleketin ticaret dengesinin açığını o memleket dahilinde yaşayanlar içinde daha az kazananlar öder.

Çünkü çok kazanmış olanlar şahsi üretim ile tüketimlerini denkleştirdiklerinden onların menkul kıymet stoklarından ayrıca ticaret dengesi için hiçbir şey ayrılmaz. Açık için ayrılan, kazancı ile masrafını denk getiremeyen kimselerin menkul kıymet stokudur.” (6)

Özkan’ın olağanüstü yakıcı tespiti bugün de geçerli değil mi? Bugün bütçe açığı veya dış ticaret açığı da emekçinin, bir diğer deyişle daha az kazananın sırtına yüklenen vergilerle azaltılmaya çalışılmıyor mu? Beyefendilerin “vergiyi tabana yaymak” olarak formüle ettikleri husus tam olarak budur.

Konumuza geri dönersek, Cumhuriyet yönetimi ilkesel olarak ısrarlı şekilde denk bütçe hedefini gütmektedir. Başvekil İsmet İnönü, 1929 yılında Meclis’te yaptığı konuşmasında açık bütçe belasından kurtulduklarını söyler. 1929, aralıksız açık bütçe verilen yılların son yılıdır. 1929’dan 1950’ye kadar 1931, 1933 ve 1944 yılları haricinde hep bütçe fazlası yaşanmıştır. (7) Özellikle 1933’ten sonra bir istikrar kazanılması Devletçi ekonominin etkin şekilde uygulanması ve Sovyetler Birliği’nden ülkemize gelen uzmanlarla birlikte hazırlanan 1. Beş Yıllık Sanayi Planı’nın yürürlüğe konması sonucundadır.

İnönü, 1929’da şöyle demektedir: “Hazır yiyen geçmiş asırların kötü mirası olarak, açık bütçe ile memleket idare etmeye çalışmak, alışılmış bir hastalıktı. (...) Bizim için çok ağır ve zahmetli sayılacak didinmelerden sonra Devlet idaresinde açık bütçe belası bertaraf edilmiştir.” (8)

1935 yılında Başvekil İnönü, sağlam bütçenin tasarruf yaratacağını ve o tasarrufun da yeniden üretimde kullanılacağını söylemektedir. İnönü, dış ticaret açığına karşı kontrolün devletin elinde olmasını da bir güvence olarak belirtir: “Bir memleketin parası sağlam bir bütçeye dayanırsa ve o memlekette harcanacak para hiç olmazsa 50’ye yakın miktarda bütçeye yeni gelir temin edebilecek şeylere sarf olunursa, o memleketin parası en sağlam para olur. Millî para için tehlike sayılacak bir tek konu dış ticaret konusudur ki, o da bugünkü usuller içinde devletin doğrudan doğruya kudretli ve tecrübeli elindedir.” (9)

Kemalist hükümetlerin bütçe açığına karşı, bağımlılık yaratacak dış borçlardan kaçındığını, ilerleyen dönemde alınan kredilerin ise tümüyle üretime, sanayileşmeye ve endüstrileşmeye, ekonominin millîleştirilmesine ve kamulaştırmaya aktardığı görülmektedir. Bütçe açığını “bela” olarak niteleyen hükümetlerin çözümü Üretim Devrimi olmuştur. Yoksa bugünkü gibi “tasarruf tedbiri” başlığı altında devletin ekonomideki payının azaltılmasına gidilmemiştir.

DİPNOTLAR:

(1) Donald C. Blaisdell, Osmanlı İmparatorluğu’nda Avrupa Mali Kontrolu, çev. Hazim Atıf
Kuyucak, Arkadaş Matbaası, İstanbul, 1940, s.58.
(2) Atatürk’ün Bütün Eserleri, c. 12, Kaynak Yayınları, İstanbul, 2003, s.280.
(3) Bilsay Kuruç, Mustafa Kemal Döneminde Ekonomi, Bilgi Yayınevi, 1987, s.189.
(4) Çağlar Keyder, Dünya Ekonomisi İçinde Türkiye (1923-1929), Yurt Yayınları, 1982, s.111.
(5) Kuruç, age, s.30.
(6) Kuruç, age, s.190.
(7) Ayrıntılı bilgi için bknz. İlhan Tekeli, Selim İlkin, Uygulamaya Geçerken Türkiye’de Devletçiliğin Oluşumu, ODTÜ Yayınları, 1982.
(8) İsmet İnönü’nün TBMM’deki Konuşmaları (1920-1973), c.1., TBMM Kültür Sanat ve Yayın Kurulu Yayınları, 1992, s.312.
(9) Kuruç, age, s.44.